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Interamerican Dialogue

The Law of the Bulldozer:
Costa Rican Government Restricts Archaeological Impact Studies

Francisco Corrales U. and John W. Hoopes

On October 12, 1999, the "Día de las Culturas" designated in 1992 as a celebration of the country's indigenous heritage and cultural diversity, Miguel Angel Rodríguez, the president of Costa Rica, and members of his cabinet signed a decree eliminating the requirement that archaeological impact studies be undertaken prior to the execution of development projects. With this measure, the Costa Rican government reversed several years of progress in the discovery and protection of endangered archaeological sites. It also fostered a negative image of the country at the international level as news and sharp criticism of the decree has been disseminated in press reports and over the Internet.

Environmental impact studies became a prerequisite for the execution of all development projects in 1995 with the establishment of the "Ley Orgánica del Ambiente." An archaeological component has been considered as an essential part of these studies since their inception. Unfortunately, this was expressed in documents that were not part of the law itself, making the inclusion of archaeological evaluations in environmental impact studies susceptible to modification via presidential decree. An existing "Ley de Patrimonio Arqueológico," passed in 1982, required that projects be halted and notice be given to the National Museum of Costa Rica only in the event that archaeological remains appeared at the moment of earthmoving activity. However, that happened only occasionally as a result of formal complaints by third parties who observed the destruction of significant sites. It was exceptionally rare to receive a communication directly from developers. In Costa Rica, where most of the sites consist of stratified deposits of artifacts and features without prominent architectural structures, an incalculable number of archaeological sites were destroyed without any intervention or sanction due to the shortcomings of the 1982 legislation.

The new environmental legislation of 1995 brought significant changes to the practice of rescue archaeology in Costa Rica. Developers were required to obtain certification of the absence of archaeological remains on properties they wished to develop prior to earthmoving activities. This was to be provided by the National Museum, the entity in charge of the formal registry of archaeological sites. However, in spite of the fact that more than 2,000 sites have been registered to date, most of Costa Rican territory has never been explored archaeologically. It was therefore necessary to undertake authorized inspections to assess the presence of archaeological remains. When remains were present, the next step was to undertake formal evaluations to establish their basic characteristics and the expected degree of impact. In cases where archaeological sites were in danger of destruction, more extensive mitigation was required. The cost of evaluations and mitigation (including both field and lab activities) was assessed to the developers.

 

Initially, the National Museum carried out the evaluations itself. It subsequently limited its role primarily to initial inspections and the monitoring of projects as the Foundation of the National Museum (a private, nonprofit organization) and independent archaeologists began to take responsibility for field and laboratory evaluations. A fundamental step in this process was the approval of proposals for archaeological evaluations by the National Archaeological Commission (CAN), an interinstitutional entity created by the 1982 legislation and based at the National Museum.

As a result of the increased number of evaluations, a large number of new sites that would be potentially affected by development projects were registered and studied, especially in areas of urban expansion and both industrial and agricultural development. As result of these evaluations, decisions were made as to whether sites required protection, salvage, or whether the initial information obtained was adequate for authorization of the development project. The materials recovered during this process had to be analyzed in approved laboratories and ultimately deposited at the National Museum.

The predominant interpretation of the law was that only the National Museum would be allowed to undertake archaeological mitigation involving excavation because of the complexity of these operations, the presence of objects with potential monetary value, and the special requirements of human remains. One case that received a great deal of media attention in Costa Rica was the salvage of La Ribera de Belén, a complex prehistoric site with numerous funerary and domestic features that was discovered on land slated for the construction of a large microprocessor manufacturing plant by Intel Corporation. Construction proceeded as planned subsequent to archaeological mitigation, but not without significant controversy over the way the project had been handled.

Some unanticipated results of new approaches to archaeological protection, not contemplated in the 1995 legislation, were the establishment of archaeological reserves through negotiation with individual companies. In some cases, it was possible to modify the design or location of works to minimize or avoid the impact. However, in the years following the 1995 legislation the procedures, duration, and cost of archaeological impact studies began to generate problems with developers. This was particularly true for those who did not consider these studies in the planning stages of their projects or who were forced to undertake them just prior to beginning work or after operations had already begun. Archaeological evaluations in areas of several (two to six) hectares lasted for four to six months and their cost ranged from 500,000 to 3 million colones (approximately $1500 to $10,000).

The recent presidential decree resulted from pressure placed on the government by the home construction industry and other development interests. It has had a number of potentially deleterious effects. Archaeological evaluations are once again voluntary, rather than mandatory, and developers are only required to report archaeological remains if they are exposed during earthmoving operationsthat is, after an archaeological site has been altered. Naturally, it is highly unlikely that sites with anything less than impressive ceramic vessels, stone sculpture, or large features will be reported. The likelihood of theft and looting has also been dramatically increased. The National Museum no longer has the exclusive authority to conduct inspections and archaeological salvage, making the monitoring of evaluations an even greater concern. The decree states that earthmoving activities do not require direct supervision unless archaeological sites have been previously recorded in the area. However, for an institution like the National Museum, with its very limited operating budget, the ability to monitor multiple development projects is minimal. The decree also modified the responsibilities of the CAN. This entity, composed of ad honorem members and operating without its own funds, is now required to meet weekly. The period allowed for the review of proposals has been reduced from two months to ten days. If a decision has not been reached within that time, a study can proceed without further review. The required contents of proposals for archaeological evaluations have been reduced to a brief summary of antecedent studies and a description of the proposed methodology. This derives from arguments that these evaluations do not constitute normal archaeological research and therefore enjoy a special status. The decree also establishes questionable distinctions between important and unimportant sites using characteristics that do not correspond with archaeological criteria.

With the archaeological impact studies that began in 1995, Costa Rica had taken significant steps to protect its archaeological sites and cultural patrimony. These measures helped compensate for centuries of looting and the destruction of ancient cemeteries and settlements. Moreover, they were representative of an enlightened attitude toward cultural patrimony and the increasing self-awareness of Costa Rica's multiethnic and plurilingual identity. The change in the celebration of October 12 from the "Day of the Race" (glorifying the "discovery" of the New World by Christopher Columbus) to a "Day of Cultures" was a positive step in the recognition of the contributions of indigenous peoples to Costa Rica's history. It is especially ironic that President Rodriguez chose this day to announce a decree that drastically reduced opportunities for studying and protecting the material remains of Costa Rica's indigenous heritage.

In so doing, the Costa Rican government has sent exactly the wrong message to countries that had previously considered Costa Rica an exceptional leader in the protection of the natural environment (represented by a Nobel Peace Prize awarded to President Oscar Arias in 1987) and its archaeological patrimony. With these measures and announcements of plans for further deregulation of environmental impact studies, the country has taken a step backwards in international leadership. The October 12 decree unmasks a duplicitous policy that sacrifices irreplaceable archaeological resources for the short-term gains of a small group of national developers.

Since the decree, Costa Rican anthropologists and archaeologists have protested the measure in an ongoing effort to reverse the decision. This effort has been led by the Asociación Antropológica Costarricense, archaeologists from the University of Costa Rica, the National Museum, and independent contractors. They have found support from other sectors of Costa Rican society as well as foreign individuals and institutions. Important legal support came from the Office for the Defense of Citizens (the national Ombudsman) which considers the new decree to be unconstitutional in that the Article 89 of the Costa Rican Constitution states ". . . the Republic must conserve and develop the historical and artistic patrimony of the nation . . ." The Ombudsman has presented arguments of unconstitutionality to the Constitutional Court of the Judicial Branch. An alternative decree has been prepared in anticipation of a favorable decision from the Constitutional Court and submitted to the official authorities for their consideration. The resolution of the present situation will determine the shape of Costa Rican archaeology in the new millenium.

Messages of protest and expressions of solidarity with Costa Rican archaeologists should be sent to the following directions:

Presidencia de la República
San José, Costa Rica
fax: (506) 253-3011, Web: www.casapres.go.cr

Sala Constitucional
Corte Suprema de Justicia
San José, Costa Rica
email: rpiza@sol.racsa.co.cr.

For additional information, contact Francisco Corrales (corralesulloa@yahoo.com), John Hoopes (john@hoopes.com), or Margarita Bolaños (bolanosa@cariari.ucr.ac.cr).

To obtain the complete text of the decree in Microsoft Word format via the Internet imprenal.go.cr/html/decretos3.htm, follow the link to documents in Word, and select Decreto 28174 MP-C-MINAE-MEICA from the hypertext menu.

News reports (in Spanish) concerning the decree can be found online at www.nacion.co.cr/ln-ee/1999/octubre/13/pais2/html and www.larepublica.net/1999/noviembre/03/nacional-sub2.htm . ·

Francisco Corrales U. is an archaeologist on the staff of the National Museum of Costa Rica and a doctoral candidate in anthropology at the University of Kansas. John W. Hoopes is an associate professor in the Department of Anthropology at the University of Kansas.

El 12 de octubre de 1999, en el "Día de las Culturas" que celebra la herencia indígena y la diversidad cultural del país, el presidente de Costa Rica, Miguel Angel Rodríguez y miembros de su gabinete firmaron un decreto eliminando la obligación de realizar estudios del impacto que proyectos de desarrollo puedan tener sobre eventuales recursos arqueológicos. Con esta medida detuvieron varios años de avance en el conocimiento y la protección de sitios arqueológicos en peligro y contribuyen a crear una imágen negativa del país a nivel internacional.

A partir de 1995, con la formulación de la Ley Orgánica del Ambiente, se estableció como requisito la realización de estudios de impacto ambiental previo a la realización de proyectos de desarrollo. Dentro de dichos estudios se incorporó el componente arqueológico. Desafortunadamente dicho componente fue in-corporado en el reglamento de la ley y no en la ley misma, ha-ciendolo susceptible de modificación vía decreto presidencial.

La Ley de Patrimonio Arqueológico de 1982, tan solo establecía que si al momento de realizar los movimientos de tierra se encontraban restos arqueológicos los labores debían detenerse y dar cuenta al Museo Nacional de Costa Rica para el rescate de la evidencia en peligro.

Sin embargo, esto se daba tan solo ocasionalmente, producto de la denuncia de terceros que observaban la destrucción de sitios prominentes. Fue excepcionalmente raro recibir una comunicación por parte de desarrollistas de la presencia de restos arqueológicos en el área de sus proyectos. En Costa Rica, donde la mayor parte de los sitios consisten de depósitos estratificados de materiales cerámicos y líticos, una cantidad incalculable de sitios arqueológicos fue destruido sin que mediara ningún tipo de intervención o sanción.

La nueva medida trajo cambios notables en la práctica arqueológica del país. Los desarrollistas debieron obtener del Museo Nacional, la entidad encargada del registro de sitios arqueológicos, una verificación de que en los terrenos a desarrollar no existían yacimientos precolombinos. Aun cuando más de dos mil sitios arqueológicos han sido registrados, la mayor parte del territorio no ha sido sometida a reconocimientos arqueológicos exhaustivos. Esto conllevó la realización de inspecciones en el campo para determinar la presencia o no de restos arqueológicos. En aquellos casos positivos, el siguiente paso fue la realización de evaluaciones arqueológicas para establecer las características básicas de los sitios y el grado de impacto que iban a recibir. El costo de dichas evaluaciones (labores de campo y laboratorio) debía ser cubierto por los desarrollistas.

Inicialmente el Museo Nacional llevó a cabo las evaluaciones, pero luego limitó su papel mayormente a la inspección y supervisión de proyectos, por lo que la Fundación del Museo Nacional y arqueólogos independientes asumieron su realización. Un paso fundamental en la realización de dichos estudios fue la aprobación por parte de la Comisión Arqueológica Nacional (CAN), una entidad interinstitucional creada por la Ley de 1982, para velar por el cumplimiento de la Ley, aprobar excavaciones arqueológicas y supervisar su realización. Esta última función junto con el Museo Nacional.

Producto de las inspecciones y evaluaciones se dió el registro y estudio de una gran cantidad de nuevos sitios arqueológicos a ser afectados por proyectos de desarrollo, especialmente en áreas de expansión urbana y de desarrollo agrícola e industrial. A raíz de las evaluaciones se determinó si el sitio ameritaba protegerse, rescatarse, o si la información obtenida era suficiente y se podía proceder con el proyecto. Los materiales recuperados debían depositarse en el Museo Nacional y su análisis debía realizarse en laboratorios reconocidos.

En el caso de que se recomendara el rescate, la interpretación prevaleciente de la Ley de Patrimonio Arqueológico indicaba que el Museo Nacional era el responsable de llevarlo a cabo dada la complejidad del trabajo, la obtención de piezas completas, y eventualmente restos humanos. Un caso que recibió mucha divulgación en la prensa fue el rescate de una compleja área funeraria y habitacional en los terrenos donde la compañía INTEL construiría su planta de microchips.

También fue posible establecer zonas de reserva arqueológica, que aún cuando no estaban establecidas por ley, se lograron mediante la cooperación con las empresas. En otros casos fue posible modificar el diseño o colocación de las obras para evitar o minimizar el impacto.

El trámite, duración, y costo de los estudios empezó a generar problemas con los desarrollistas, especialmente aquellos que no los incluyeron en su etapa de planificación y se vieron obligados a hacerlos cuando ya habían iniciado los proyectos o estaban por iniciarse. La realización de un estudio de evaluación arqueológico de un terreno de varias hectáreas de extensión (2­6 has) contempló lapsos entre 4 y 6 meses para todas sus etapas y costos entre 500 000 y 3 millones de colones ($1500­10,000).

La presión, en especial del sector de construcción de viviendas, no se hizo esperar y como resultado se dió el decreto presidencial. La realización de los estudios es ahora voluntaria y los desarrollistas solo están obligados a reportar la eventual aparición de restos en el transcurso de los movimientos de tierra, es decir cuando ya una alteración se ha producido. Lógicamente, aquellos sitios con solo depósitos de material cerámico y líticos pasarán inadvertidos.

También sale de las manos del Museo Nacional la exclusividad de realizar las inspecciones y el rescate arqueológico, y se modifican las responsabilidades de la CAN. Esta entidad compuesta por miembros ad-honorem y sin fondos propios, debe ahora sesionar semanalmente y reducir significativamente el tiempo de evaluación de propuestas (de 2 meses a 10 días), pasado el cual, si no hay un pronunciamiento, el estudio procedería sin mayor revisión. Las propuestas fueron reducidas por el nuevo decreto a una breve reseña de antecedentes y labores a realizar. Esto se relaciona a la opinión de que dichas evaluaciones no deben constituir investigaciones arqueológicas sino tener un estatus especial.

Los movimientos de tierra no están sujetos a supervisión a menos que con anterioridad se conozca la presencia de sitios arqueológicos. Para una institución como el Museo Nacional que ha visto reducido su presupuesto a tal grado que debe operar de manera básica, la posibilidad de mantener super-visión de los proyectos de desarrollo en todo el país es mínima.

Con las medidas de estudios de impacto arqueológico Costa Rica había dado pasos significativos en la protección de sitios arqueológicos y el patrimonio cultural. Estas medidas venían a compensar siglos de pillaje y destrucción de asentamientos y cementerios antiguos. Además estaban en consonancia con la nueva tendencia de considerar al país como plurilingue y multiétnico. El cambio de la celebración del 12 de Octubre de "Día de la Raza" (que glorificaba "descubrimiento" por Cristobal Colón) por "Día de las Culturas", fue un paso positivo en el reconocimiento del aporte indígena. Es muy simbólico que el presidente haya escogido ese día para anunciar el nuevo decreto, con el cual se reduce drásticamente la posibilidad de conocer, estudiar, y proteger los vestigios materiales de las poblaciones ancestrales.

El gobierno de Costa Rica está también enviando un mensaje erróneo a otros países de la región que han considerado a Costa Rica como líder en la protección del ambiente y ahora del patrimonio arqueológico. Con las medidas tomadas, y las anunciadas de desregular los estudios de impacto ambiental, el país retrocede en su liderazgo internacional y desenmascara una política de dobles valores que a la larga será más perjudicial que la ganancia a corto plazo de un grupo de desarrollistas nacionales.

La comunidad de arqueólogos y antropólogos de Costa Rica se ha organizado para enfrentar dicha medida y tratar de revertir el decreto. La denuncia y protesta llevada a cabo por la Asociación Antropológica Costarricense, arqueólogos de la Universidad de Costa Rica, Museo Nacional de Costa Rica, e independientes ha encontrado apoyo en amplios sectores del país y en el extranjero.

Un apoyo fundamental vino de la Defensoría de los Habitantes (Ombudsman) quien consideró que el nuevo decreto estaba en contradicción con la Constitución que establece que "la República debe conservar y desarrollar el patrimonio histórico y artístico de la nación . . ." (Art. 89). por lo que procedió a interponer un recurso de inconstitucionalidad ante la Sala Constitucional del Poder Judicial.

En estos momentos se está a la espera de la resolución de la Sala Constitucional. A la vez se ha preparado una redacción alternativa del decreto, la cual se ha enviado a las autoridades oficiales para su consideración. El desenlace de la presente situación tendrá un impacto fundamental en la configuración de la arqueología costarricense en el nuevo milenio.

Para mensajes de solidaridad enviar mensajes a:

Presidencia de la Republica
San José, Costa Rica
fax: (506) 253-3011, Web: www.casapres.go.cr

Sala Constitucional
Corte Suprema de Justicia
San José, Costa Rica
email: Rpiza@sol.racsa.co.cr

Para obtener más información acerca de este asunto, se pueden contactar Francisco Corrales (corralesulloa@yahoo.com), John Hoopes (john@hoopes.com), o Margarita Bolaños (bolanosa@cariari.ucr.ac.cr). Información sobre el nuevo decreto se encuentra en: www.nacion.co.cr/ln-ee/1999/octubre/13/pais2/html y www.larepublica.net/1999/noviembre/03/nacional-sub2.htm . ·

Francisco Corrales U. es arqueólogo del Museo Nacional de Costa Rica y candidato doctoral de antropología en University of Kansas. John W. Hoopes, es especialista de la arqueología de Costa Rica y profesor en el Departamento de Antropología en University of Kansas.

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